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Pour éviter toute ambiguïté, il faut préciser, avant d’analyser l’expérience de démocratie participative à Porto Alegre, que lorsque le Parti des travailleurs (Partido dos Trabalhadores), candidat aux élections municipales de 1988, a inscrit cette proposition à son programme, elle avait un caractère des plus empiriques, car il n’existait au Brésil aucune expérience concrète et prolongée de concept démocratique de participation populaire. Nous avions la volonté politique et étions déterminés à aller plus loin que la démocratie représentative, tout en étant parfaitement conscients que ce serait un apprentissage et que les participants, les citoyens de Porto Alegre, joueraient un rôle actif avec nous dans l’organisation de ce processus.

Nous étions également très conscients des limites d’une expérience à caractère local dans un pays qui connaît un niveau élevé de concentration et de centralisation du pouvoir politique. Mais nous étions convaincus que, du point de vue tant tactique (démocratisation, transparence, efficacité administrative) que stratégique (renversement des priorités d’investissement, renouvellement de la relation entre la société et l’État, prédominance de nouveaux acteurs sociaux), l’instauration d’une démocratie participative était une nécessité. L’existence d’une base légale et la légitimité de la victoire électorale nous poussaient à avoir l’audace de rechercher une participation populaire. Selon l’unique paragraphe de l’article 1er de la Constitution brésilienne de 1988 : « Tout pouvoir émane du peuple, qui l’exerce par l’intermédiaire de ses représentants élus, ou directement, selon les termes de la présente Constitution. » Ainsi, la nouvelle charte constitutionnelle intégrait, pour la première fois au Brésil, le concept d’exercice direct de la souveraineté du peuple.

Cela dit, il s’agit d’une paraphrase du concept classique des États démocratiques modernes selon lequel « le pouvoir émane du peuple », théoriquement présent tout au long de notre expérience républicaine, mais quasi toujours absent, sur le plan concret, de la vie politique du pays, marquée pendant tout le XXe siècle par des gouvernements oligarchiques prônant l’exclusion et de longues périodes de dictatures militaires. La contradiction entre le fait que l’État brésilien se réclame des États démocratiques modernes au point d’inscrire l’exercice direct de la souveraineté populaire dans la Constitution, dans un cadre historique en fait peu démocratique, reflète l’avancée des conquêtes de la démocratie dans d’autres parties du monde.

LE LIBÉRALISME QUI A MARQUÉ les premiers régimes constitutionnels n’a jamais pris l’initiative des avancées dans le domaine des conquêtes sociales. Le vote censitaire, le déni du droit de vote des femmes, les difficultés et les interdictions, explicites et implicites, de fonctionnement et de représentation des partis opposants au capitalisme ont toujours donné aux régimes politiques libéraux un caractère oligarchique et élitiste. Au Brésil comme dans d’autres pays, cette situation a été aggravée par une culture de quatre siècles de lati-fundios (grands domaines agricoles) esclavagistes, de clientélisme, de patrimonialisme, de mépris des travailleurs et de longues périodes de dictature. La progression des luttes pour les acquis démocratiques n’a donc jamais été, et n’est toujours pas, un processus linéaire. Au contraire, elle a toujours été marquée par des conflits et des contradictions, même à ses tout débuts libéraux.

Les concepts « égalitaires » de J.-J. Rousseau et ceux de « possession » et de « propriété » de J. Locke, par exemple, exprimaient des intérêts sociaux antagonistes et ont abouti à des tendances très différentes dans la construction de l’État capitaliste. Pourtant, ces concepts partaient tous deux du droit naturel, fondement de la pensée libérale. Pour Rousseau, l’idée de liberté était indissociable de l’égalité de la condition humaine.

Sous le concept de « propriété » prédominant dans les sociétés capitalistes, Locke soutenait que le droit à la liberté était l’un des fondements du droit de la propriété et que l’État devait le défendre via le pouvoir suprême du Parlement. Sans nous égarer dans des rêves théoriques, il convient de situer les origines du débat sur la délégation de pouvoir, de comprendre qu’il ne s’agit pas d’un débat récent, et de prendre acte que les différentes explications théoriques et idéologiques de ce processus ont exprimé des intérêts sociaux distincts tout au long de l’histoire et ont, encore aujourd’hui, des conséquences diverses sur l’évolution politique de l’humanité.

Résumer la lecture de la Constitution brésilienne de 1988 au constat que « le pouvoir émane du peuple » consiste à reprendre le débat dans lequel J.-J. Rousseau affirme qu’il existe un moment où « le peuple est le peuple » avant tout acte concrétisant un contrat social politique et établissant un gouvernement, et cette condition préexistante est la convention indispensable car, pour lui, cette souveraineté ne peut être ni transférée, ni déléguée, ni partagée. Cette conception, qui ne correspondait en rien au monde qui l’entourait, annonçait le grand défi que devrait relever toute avancée démocratique au sein des conceptions libérales.

COMMENT PRÉSERVER LA SOUVERAINETÉ POPULAIRE ? Ou plutôt, comment contrôler et diminuer les formes de délégation afin de préserver la souveraineté populaire ? Nous n’avons pas encore résolu ce problème.

Les grands courants libéraux ont abouti à des systèmes politiques représentatifs dotés de caractéristiques propres, plus proches du « libéralisme propriétaire ». C’est le cas des républiques ou des monarchies constitutionnelles parlementaires dans lesquelles la délégation du vote au Parlement associe les fonctions législatives et exécutives, et davantage encore dans le cas des présidences républicaines, où l’exécutif et le législatif ont des compétences et des modes d’élection distincts. Ce processus historique a démontré clairement que le libéralisme n’a jamais été et n’est toujours pas synonyme de démocratie.

Au cours des XIXe et XXe siècles, le droit au syndicat, au parti politique, au suffrage universel a été acquis de haute lutte. Les heures et les conditions de travail ont également fait l’objet d’âpres luttes. Ce réformisme social a nourri le modèle social européen et la relative protection sociale travailliste au Brésil, lors de la période populiste du milieu du siècle dernier. Les nouvelles contradictions et les nouveaux systèmes de classes ont produit de nouvelles conceptions politiques et idéologiques du monde et des rapports entre la société et l’État.

La pensée socialiste, notamment la pensée marxiste, critique les conceptions libérales, réaffirme le caractère de classe de l’État et sa subordination aux intérêts prédominants de la sphère de la production, et critique également le fait que l’égalité de l’État de droit ne dépasse pas l’égalité juridique du citoyen, ce qui tend à dissimuler une inégalité qui existe en fait dans la société. Même si elle ne développe pas le concept d’État socialiste, la pensée marxiste a théorisé et systématisé des expériences concrètes comme la Commune de Paris et tenté d’en tirer la leçon de nouveaux rapports entre la société et l’État. L’expérience sans lendemain de la Commune et les expériences des conseils (soviets) des premières années de la révolution russe ont reposé la question de la représentation et de la délégation de pouvoir, en cherchant à aller au-delà de l’égalité juridique conventionnelle et à supprimer la distance que les régimes de représentation libérale et parlementaire traditionnels mettent entre le pouvoir politique et la majorité de la population.

Même avec divers degrés de délégation, les soviets cherchaient à garantir également au producteur-travailleur un rôle de législateur via une structure fondée sur la production, les services et les communes en lui donnant voix au chapitre dans les conseils locaux, régionaux et de l’Union.

L’EXPÉRIENCE SOVIÉTIQUE N’A PAS SURVÉCU à la guerre civile et à l’autoritarisme bureaucratique qui a prévalu lors des luttes internes de l’Union soviétique des années 20. Peu à peu, le pouvoir central, le Parti unique, l’autoritarisme et la bureaucratisation ont détruit toute possibilité de nouvelle démocratie socialiste, malgré la nationalisation des moyens de production.

Pendant tout le XXe siècle, le « socialisme vrai » de l’Europe de l’Est, de la Chine et autres acteurs de moindre importance a étouffé ce débat dans la gauche. La question de la démocratie, indissociable du socialisme, a cessé d’être un élément stratégique des programmes de la majorité des partis communistes et a été assujettie à des intérêts circonstanciels et tactiques. La prédominance des expériences sociales-démocrates ou des démocraties bourgeoises libérales a imposé une vision de la démocratie représentative comme l’apogée de l’avancée politique humaine.

Cependant, dans la majorité des pays démocrates libéraux, le système de représentation affronte une crise de légitimité, qui s’exprime par l’abstention aux élections, par l’apathie et par une faible participation à la vie politique et sociale, aggravée, plus récemment, par les difficultés des pays capitalistes développés à continuer dans la voie des réformes et des avancées de l’État-providence.

Dans le tiers monde, cette légitimité a toujours été très faible à cause des régimes dictatoriaux et de l’autoritarisme populiste, bien sûr, mais surtout en raison de l’incapacité des gouvernements et du système à résoudre, ne serait-ce qu’un peu, l’inégalité sociale et régionale flagrante dans ces pays.

La faible légitimité découle également du processus de bureaucratisation et du fait que les administrations et les Parlements sont traités comme des élites ; les systèmes électoraux manipulent la représentation populaire en interdisant le respect et le droit à la représentation proportionnelle des minorités en les empêchant d’accéder au vote ou en procédant au découpage des circonscriptions électorales de manière à les en évincer. Elle découle également de la dilution des programmes, du manque de cohérence entre le discours et la pratique des élus et du peu de contrôle que les électeurs ont sur ces élus.Au Brésil, cette situation est encore aggravée par les élus qui changent d’appartenance partisane [1] sans perdre leur mandat, et par l’absence de loyauté au parti.

CEPENDANT, IL Y A UN AUTRE PHÉNOMÈNE en Amérique latine, plus particulièrement au Brésil, qui n’a aucun équivalent en Europe ou dans les autres États capitalistes. C’est la croissance rapide de la population et l’accélération du processus d’urbanisation. En 1970, la population du Brésil s’élevait à 90 millions d’habitants. La population a doublé en un peu plus d’une génération. Aujourd’hui, elle s’élève à 185 millions d’habitants. Il y a cinquante ans, les deux tiers de la population étaient ruraux. Aujourd’hui, 85 % des Brésiliens vivent dans les centres urbains.

Ce processus a des répercussions profondes sur le comportement des hommes et des militants politiques du pays. La lutte pour l’accès aux services fondamentaux nécessaires à la vie urbaine quotidienne de millions de personnes (infrastructures routières, réseaux d’assainissement de base, santé, éducation, logement, etc.) a modifié le comportement des individus et transformé radicalement le rôle du pouvoir local et ce que l’on exige de lui. Au cours des dernières décennies, particulièrement au cours de la période néolibérale de Fernando Henrique Cardoso, le pouvoir central brésilien s’est engagé dans une voie qui ne tient aucun compte de cette réalité sociale.

Pour sortir du sous-développement ou libérer au maximum l’État de ses fonctions sociales, le discours et la pratique néolibéraux ont adopté une politique de privatisation des entreprises et des services publics fondamentaux, d’ouverture servile au commerce extérieur et en favorisant les bénéfices et le service de la dette aux grandes entreprises et aux financiers internationaux, ce qui a abouti à la spéculation financière et aux licenciements massifs. Enfin, le libéralisme a négligé de plus en plus les besoins de la population.

POUR TOUTES CES RAISONS, la population a commencé à participer, à prendre, à exiger davantage des gouvernements locaux, et ceux-ci ont commencé à assumer de nouvelles charges, plus de services publics, mais sans obtenir les changements indispensables dans la répartition de l’ensemble de la recette fiscale du pays. Actuellement, au Brésil, les municipalités ne conservent que 14 % des recettes fiscales disponibles, alors que le gouvernement fédéral en conserve 63 %. Les États régionaux, qui doivent également assumer l’éducation, la santé et la sécurité publique, se partagent les 23 % restants.

C’est dans ce contexte que notre expérience de démocratie participative de seize ans (1989-2004) à Porto Alegre a acquis tout son sens et toute son importance. Conscients des limites des expériences locales et du fait qu’elles doivent s’inscrire dans le plus vaste projet d’une nouvelle conception du monde à l’échelon national, nous ne pouvions pas rester les bras croisés et attendre que le mouvement socialiste ait résolu tous les problèmes théoriques et stratégiques pour prendre des initiatives municipales. Nous avons construit, gouvernement et mouvement populaire confondus, une riche expérience participative qui prend le contre-pied du mouvement néolibéral. La victoire en 1988 du Frente Popular, né de la croissance du PT et fruit des mouvements sociaux des années 80, marquée par un programme engagé dans la prise en compte concrète des intérêts des classes laborieuses, nous a conduits à fixer de nouvelles priorités à la gestion locale. En ce qui nous concerne, le plus important est que ce renversement des priorités s’est accompli via la participation du peuple. Pour que les ressources publiques soient dépensées et investies en fonction des besoins de la population, rien de mieux que de commencer par modifier profondément les formes de prise de décisions.

L’adoption du budget participatif en créant des structures régionales et thématiques, où la participation est publique, directe et délibérative, a été la locomotive d’un ensemble d’autres formes d’incitation citoyenne à agir directement sur le gouvernement. Les conseils municipaux, organismes consultatifs et réglementaires sectoriels, si peu actifs et presque tombés en désuétude, se sont également transformés en mécanismes importants de formulation et de définition des politiques publiques.

Pendant les seize années des quatre mandats successifs du PT et de ses alliés du Frente Popular, une véritable révolution s’est opérée dans le domaine des dépenses publiques. Dès que la participation populaire (qui est passée de moins de mille personnes la première année à trente mille personnes les dernières années) est devenue plus forte, les dépenses et les investissements municipaux ont été attribués selon les priorités décidées par la population. La comparaison entre les dépenses et les investissements dans le secteur social au cours des premières et des dernières années l’illustre parfaitement.

Sur l’ensemble de ces seize années, les dépenses sociales (éducation, santé, assistance sociale et logements sociaux) ont été multipliées par cinq à Porto Alegre. Les dépenses de fonctionnement ont baissé sensiblement au profit des activités stratégiques. Sans la présence et la participation populaires, il n’aurait pas été possible d’obtenir ce résultat dont l’augmentation a dépassé celle de l’ensemble du budget, lequel, en valeurs constantes, a quasi triplé pendant la même période, grâce à l’abolition des exonérations et des amnisties fiscales, du combat contre l’évasion fiscale et à une nouvelle politique fiscale plus juste fondée sur un impôt progressif.

LA REVENDICATION ET LA MOBILISATION ont permis aux conseils municipaux d’impulser des politiques publiques dans le secteur de l’enfance et de l’adolescence, de la santé, de l’éducation, de promouvoir des changements qualitatifs et quantitatifs des équipements municipaux ou de conclure des accords avec les organismes communautaires. Par exemple, au milieu du second mandat, les programmes avec les organismes communautaires prestataires de services aux enfants en bas âge et aux adolescents étaient encore très rares.

À la fin des quatre mandats (2004), la population a décidé d’affecter des fonds publics à plus de cent soixante organismes communautaires pour créer des crèches et des structures d’assistance socio-éducative afin d’accueillir des milliers d’enfants et d’adolescents. On peut dire la même chose des équipements sanitaires ou du développement du réseau d’enseignement, qui a propulsé notre ville au rang de ville la plus alphabétisée du pays. Nos services d’alimentation en eau et de propreté urbaine touchent toute la population.

L’expérience de ces seize années nous a enseigné que la question de la démocratie est au cœur de tout processus de confrontation au néolibéralisme dominant. Le potentiel de mobilisation et de prise de conscience de la démocratie participative permet de comprendre le fonctionnement de l’État, de le gérer et de créer une vitrine pour d’autres luttes politiques.

Cette expérience stigmatise les limites et les insuffisances du système représentatif et l’importance de relever le grand défi que représente la construction d’une démocratie participative, qui réduit les instances de délégation et la bureaucratie que les systèmes purement représentatifs mettent en place. C’est pourquoi l’expérience du budget participatif a été marquée par certaines caractéristiques constitutives qui en font une référence majeure.

La première, c’est la division de la ville en secteurs régionaux et thématiques pour permettre une participation populaire, universelle et directe. La deuxième est l’action immédiate, la pratique en direct de la citoyenneté par la réunion, la discussion, l’apprentissage de la décision collective, l’organisation de réunions et la hiérarchisation des demandes. Le troisième élément est l’autodiscipline de la population, toutefois sans limiter la spontanéité, la créativité et la participation ni les subordonner aux lois votées par les conseils municipaux.

Nous défendons cette thèse contre les attaques des députés et des vereadores [2] des partis conservateurs qui n’hésitent pas à en appeler au pouvoir judiciaire en s’efforçant de qualifier le processus d’illégal et contraire à la tradition représentative. Ils n’admettent pas que la population puisse non seulement créer ses propres règles de participation, mais les modifier à tout moment. Le régime interne du budget participatif, élaboré et perfectionné pendant seize ans, montre que la population, en jouant un rôle actif et en prenant des décisions, est parfaitement capable d’élaborer des règles plus justes, plus solidaires, plus objectives en matière de carences sociales et d’affecter d’une manière plus démocratique les dépenses publiques.

Dans un monde où les pays sous-développés perdent chaque jour un peu plus leur souveraineté nationale, où règnent les grands organismes internationaux tels que l’OMC, le FMI et la Banque mondiale, inféodés aux sociétés impérialistes et aux technocrates des gouvernements, où le peuple n’a aucune part et sur lesquels il n’exerce aucune influence, la souveraineté populaire et la souveraineté de chaque citoyen se limitent de plus en plus au pouvoir local et régional.

C’EST EN RÉSISTANT, EN LUTTANT et en développant des expériences qui favorisent l’expression de la souveraineté individuelle et locale que nous deviendrons plus forts tout en restant en adéquation avec les luttes démocratiques et les intérêts matériels communs de la majorité de la population.

C’est la tendance que les grandes agglomérations, les grands centres urbains devraient suivre, car il est impossible de traiter les demandes de services et d’équipements de millions d’habitants sans une participation citoyenne ou un contrôle local et régional de ces services et de ces travaux.

La victoire électorale que nous avons remportée en 1998 dans l’État de Rio Grande do Sul a permis d’étendre l’expérience à tout l’État, dont les presque cinq cents municipalités ont élaboré et décidé le budget et le programme d’investissement étatique. C’est pour ces raisons que nous pouvons affirmer que des expériences telles que le budget participatif et d’autres formes de démocratie participative revivifient le débat démocratique historique de l’humanité et lui font franchir une nouvelle étape, du fait de l’énorme potentiel des nouvelles formes de communication et d’information modernes et parce que, pour les socialistes, la question de la démocratie s’est affranchie des travers de la bureaucratie et de l’autoritarisme des expériences d’Europe de l’Est.

Il y a incompatibilité entre le néolibéralisme, élitiste, exploiteur et autoritaire, et la démocratie et la souveraineté populaire.Au Brésil, comme dans d’autres pays, le Parlement connaît une crise de légitimité profonde. La corruption, le clientélisme et un nombre record de changements d’appartenance de quasi la moitié des députés de la Câmara Federal (Chambre fédérale des députés) discréditent le Congrès et le système électoral et mettent en cause leur légitimité. La démocratie participative que nous avons instaurée à Porto Alegre existe dorénavant dans plus de trois cents municipalités du Brésil. C’est une expérience concrète qu’il suffit d’approfondir sur le plan de la théorie et des programmes pour qu’elle devienne une alternative politique supérieure au système de représentation classique.

Elle ne répond certainement pas à tous les problèmes du pays, compte tenu de ses limites municipales et régionales, mais son mode de fonctionnement prouve qu’il est possible, comme nous l’avons fait à Porto Alegre, d’appliquer des politiques d’intégration sociale, de lutte contre le chômage, de réajustements bimestriels des salaires en fonction de l’inflation, de gérer des entreprises publiques qui sont bénéficiaires et fonctionnent sous contrôle démocratique, d’atteindre un équilibre fiscal sans licenciement de fonctionnaires, d’être d’une transparence absolue, éthique et sans corruption, et principalement, de bénéficier d’une participation populaire de plus en plus active dans les décisions et l’élaboration des politiques publiques.

Notre implication dans les jumelages internationaux des villes, notre participation aux séminaires internationaux sur la démocratie participative et l’expérience, décisive pour Porto Alegre, d’avoir été choisie pour les premières manifestations du Forum social mondial, prouvent que, loin d’être isolés, nous sommes nombreux à penser qu’un autre monde est possible.

L’échec électoral que nous avons subi à Porto Alegre en 2004 n’a pas empêché la population qui jouait un rôle actif dans le budget participatif d’obtenir du gouvernement actuel le maintien de l’expérience de démocratie participative. Notre échec n’est pas dû à un rejet du projet que nous développions, mais à des erreurs électorales commises par le parti lui-même, en raison de querelles internes, d’une vaste coalition des partis du centre et de la droite contre le Frente Popular (PT, PSB, PC) et au fait que les premières années de gouvernement de Lula ont déçu les organes syndicaux des fonctionnaires publics, des secteurs du mouvement populaire et de l’extrême droite.

Le maintien du budget participatif à Porto Alegre, sa propagation à des centaines de villes tant à l’intérieur du pays qu’à l’extérieur, les innombrables études et thèses réalisées à ce sujet par les universités et les instituts de recherches confirment qu’il est viable et qu’il constitue une composante importante d’un projet de la gauche socialiste.

Actuellement, nous luttons au sein du PT pour convaincre le gouvernement de Lula qui commence son second mandat d’incorporer cette expérience à son programme de gouvernement sur le plan fédéral. Un autre grand défi à relever.

Au cours de son premier mandat, le gouvernement Lula n’est pas allé au-delà d’une tentative d’élaboration d’un programme pluriannuel (décision constitutionnelle pour les instances gouvernementales du pays) en organisant en 2003 des débats et conférences dans toutes les villes du pays impliquant une vaste participation des secteurs organisés. Malheureusement, nous n’en voyons pas les résultats dans les budgets annuels, et le gouvernement a cédé aux pressions et au jeu parlementaire du Congrès pour élaborer les dépenses publiques.

De nombreux collègues au sein du Parti continuent à défendre la démocratie participative. Le très grand nombre de cas où ce mode de démocratie s’est implanté de manière exemplaire nous conforte dans l’idée que c’est l’une des voies de reconstruction d’un projet socialiste. •

Traduit du portugais par Marie-Odile Motte (CIR sarl, Paris)