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Luiz Inacio Lula da Silva est élu président de la République en octobre 2002. Un ouvrier syndicaliste , originaire du Nordeste du Brésil, fondateur et chef du parti des travailleurs, à la tête du plus grand pays d’Amérique Latine, c’est tout un symbole que le monde entier salue comme un signe de maturité de la démocratie brésilienne.

Après deux mandats, Lula va laisser la place à Dilma Roussef pour défendre les couleurs du PT. Deux mandats tout au long desquels des critiques virulentes ont été émises au sujet des orientations politiques du gouvernement, des scandales de corruption ont affecté le PT, plusieurs personnalités du parti se sont éloignées du chef de l’Etat. Pourtant, à l’heure du bilan, les échos sont plutôt positifs : la presse internationale loue les capacités économiques du Brésil , la Centrale Unique des Travailleurs (CUT) salue les avancées sociales et économiques initiées sous l’ère Lula, les sondages indiquent un appui populaire très élevé pour Lula. Qualifié par un journaliste français de « président heureux dans un pays heureux » [1], Lula affiche en fait un bilan contradictoire et nuancé, cumulant avancées économiques, sociales et démocratiques mais aussi déceptions militantes, renoncements politiques et alliances opportunistes.

Un jeu d’alliance dans un contexte tendu et fragile

Lula n’a pas fait la révolution dans son pays mais a navigué de manière habile entre continuité économique et progrès social. Il a tenté le difficile pari de ne se mettre à dos ni les classes dominantes détentrices des capitaux, ni les classes populaires, élément fondamental de sa popularité et de son électorat. La composition de son gouvernement est l’illustration des nombreuses alliances initiées dès la campagne présidentielle de 2002 : le vice président, José Alencar Gomes da Silva est un chef d’entreprise issu du secteur textile, le ministre de l’agriculture est lié à l’agrobusiness et aux grands propriétaires et doit cohabiter avec le ministre du développement agricole lié à l’agriculture familiale. Le gouvernement Lula a dû composer tout au long de ses deux mandats avec des Etats fédérés majoritairement alliés à la droite et détenteurs d’un large pouvoir de décision dans l’élaboration et la mise en œuvre de certaines politiques publiques. A son arrivée au gouvernement, le PT ne gouverne que 3 Etats sur les 27 que compte l’Union et – bien que premier parti –, il n’occupe que 91 sièges sur 513 à la chambre des députés et 14 sièges sur 81 au sénat. Sa marge de manœuvre est étroite.

En 2002, le pays est affaibli par huit ans de gestion néo-libérale menée par le gouvernement Fernando Henrique Cardoso. La dette s’accroit du fait de l’ouverture de l’économie brésilienne et de l’alignement du pays sur les principes du FMI. Les privatisations se sont multipliées au profit d’une élite désormais détentrice de pans entiers de l’économie. La pauvreté et les inégalités s’accroissent. Lula ne va pas rompre avec ces orientations : au contraire il annonce qu’il va honorer le paiement de la dette et continuer la politique monétaire en cours. Pour éviter la fuite des capitaux, il maintient des taux d’intérêt élevés, s’engage à respecter l’austérité fiscale et limiter les dépenses de l’Etat. Ses premières mesures ont donc clairement vocation à rassurer les élites du pays, les détenteurs de capitaux et les institutions financières internationales.

Un bilan hybride et contradictoire [2]

Lula va cependant relancer l’idée d’un Etat fort, intervenant et régulateur, notamment lors de son deuxième mandat. Les privatisations sont stoppées dès son arrivée. Les mesures à destination des populations les plus pauvres contribuent à réduire la famine et la pauvreté : le projet Fome Zero, épine dorsale de la politique sociale du gouvernement, attribue aux plus démunis une allocation familiale (Bolsa familia) [3], le proUni verse une aide sociale aux étudiants universitaires issus d’origines sociales modestes, le PRONAF vise à soutenir l’agriculture familiale. Ces mesures, qualifiées d’assistancialistes, n’ont néanmoins pas permis de diminuer les inégalités sociales dont le Brésil est l’un des grands champions.

D’autres mesures contribuent à relancer l’économie interne : le salaire minimum dont dépendent près de 43 millions de personnes augmente de 30%, le programme d’accélération de la croissance (PAC) investit près de 200 milliards de dollars dans la réhabilitation des infrastructures routières, maritimes, d’assainissement. Dernier programme en date, Territoires de la citoyenneté (Territorios da Cidadania), doit combler le retard des régions les plus pauvres du pays grâce à un transfert de crédit du gouvernement aux collectivités (Etat et municipalités). Des efforts importants ont également été consentis pour formaliser l’emploi et réglementer davantage le droit du travail.

Du point de vue du dialogue social, un changement s’est opéré dans les relations entre l’Etat et les mouvements sociaux, largement criminalisés par les médias et le gouvernement Cardoso. Le gouvernement Lula a veillé, dès le début, à conserver de bonnes relations avec les secteurs populaires organisés. Les mécanismes de concertation existants entre Etat et sociétés civiles ont été réactivés ; des canaux de communication ont été ouverts ; de nouveaux espaces institutionnels de représentation et de participation ont été créés ; et des ressources publiques ont été mobilisées pour soutenir certaines activités des mouvements sociaux. Les syndicats peuvent désormais faire valoir leurs positions. En décembre 2003, un mouvement ouvrier suivi de négociations avec le gouvernement aboutit à un accord de revalorisation des salaires et à leur ajustement par rapport au PIB et à l’inflation. Une pression constante des mouvements sociaux sur le gouvernement semble agir en faveur de Lula qui dispose ainsi d’arguments face à une majorité opposée ou tout au moins attachée au statu quo.

Sur d’autres secteurs, Lula va jouer la carte de la continuité et décevoir les mouvements sociaux. Il renonce par exemple au projet de réforme agraire porté par le MST en misant sur le développement du secteur agro-industriel, aux dépends de l’agriculture familiale. Sur le plan écologique, le bilan du gouvernement Lula est jugé nul, voire catastrophique. L’accent mis sur les monocultures d’exportation, la croissance de la culture de soja transgénique et plus récemment le projet de détournement du fleuve São Francisco sont autant de désastres écologiques prévisibles à long terme qui ont mené la ministre de l’environnement Marina da Silva à démissionner en 2009 et à fonder le parti vert.

C’est sur le plan international que Lula a le plus fait évoluer la position de son pays. la politique extérieure du gouvernement Lula se veut nettement plus volontariste, décomplexée et visible. Son opposition aux Etats-Unis concernant le projet de Zone de libre échange pour les Amériques (ZLEA) a marqué la première décision rompant avec la politique pro états-uniennes des gouvernements précédents. Le Brésil s’est aussi distingué en exigeant une redéfinition des grands équilibres mondiaux et en revendiquant ouvertement un siège au Conseil de sécurité des Nations unies. Le Brésil va également relancer le processus d’intégration économique régionale. Huit années durant, il ne ménage pas ses efforts pour redynamiser le Mercosur, relancer les négociations avec les pays de la Communauté andine des nations et travailler à l’intégration politique de la région [4].

L’essoufflement d’un projet militant

Certes, la rupture tant attendue n’est pas venue, le gouvernement Lula préférant jouer la carte de la continuité économique. Mais les éléments manifestes de continuité ne doivent pas masquer les inflexions opérées et les éléments de réponse apportés aux revendications du peuple et des mouvements populaires pendant ces huit ans. Le changement le plus visible est sans aucun doute la réhabilitation progressive des politiques publiques dans la sphère socioéconomique, révélatrice d’une transition vers un modèle de développement renforçant l’Etat.

C’est aujourd’hui à Dilma Roussef, figure de la résistance armée sous la dictature militaire mais relativement peu connue dans le pays avant son arrivée au gouvernement en 2005, de porter et de donner continuité à ce bilan nuancé du gouvernement Lula. Sa difficulté majeure repose sans doute dans l’évolution du paysage politique. Le PT, devenu parti au pouvoir et non plus appareil militant, n’incarne plus l’espoir comme c’était le cas en 2002. L’élection de Lula et la nomination des cadres du PT au gouvernement ont eu pour conséquence de transformer les ambitions de changement de la société, portées par le projet d’origine, en réalisme politique. Beaucoup de sympathisants du PT voteront pour Dilma Roussef pour contrer la droite mais sans grandes attentes de transformations sociales. Cette perte de force critique et d’enthousiasme constitue un échec du gouvernement Lula auquel il s’agira de remédier par un projet de société renouvelé.

Autres Brésils

Cet article est la synthèse d’articles publiés sur le site internet www.autresbresils.net dans la rubrique « gouvernement Lula II » et notamment :

• Le Brésil de Lula : une dynamique de contradictions par Laurent Delcourt, sociologue et historien, chercheur au Centre tricontinental - CETRI (Louvain-la-Neuve).
• Le Brésil de Lula, huit ans plus tard par Pierre Beaudet, professeur au département de sociologie et d’anthropologie à l’École de développement international et de mondialisation de l’Université d’Ottawa
• Brésil : la CUT salue des avancées sociales et économiques initiées sous l’ère Lula