Initiatives

Depuis leur création, les institutions européennes ont vu leurs compétences et leurs pouvoirs profondément renforcés, au fur et à mesure que l’Europe s’élargissait et que les politiques communautaires se diversifiaient, donnant de la sorte au monde l’image d’un modèle original générateur de puissance économique. Le modèle est devenu désirable, d’autant plus qu’il a réussit à établir un système apte à imposer un arrangement régulier et harmonieux de l’espace qu’il régit. La perspective réelle ainsi tracée en 1957 avec la signature du traité de Rome organisant les relations économiques entre six Etats autour du charbon et de l’acier ne pouvait pas manquer d’intéresser le continent africain, alors encore pris dans les fers du colonialisme et qui voulait compter dans le système international.

La charte d’Addis-Abeba de 1963 créant l’Organisation de l’unité africaine (OUA), de même que l’Acte constitutif de l’Union africaine (UA) du 12 juillet 2000 répondent à cet impératif : permettre au continent africain d’occuper une place plus importante dans les relations internationales. Est-il pour autant possible de soutenir l’argument selon lequel l’UA et l’Union européenne (UE), à l’image de Janus, la divinité italique et romaine aux deux visages tournés en sens contraire, ne seraient de rien de moins que les deux faces d’un même corps présentant des organes divergents ou convergent, mais cheminant vers une direction commune ? Pour tenter de répondre à cette question, l’observateur doit emprunter deux voies. La première le conduira à se demander si ces cadres institutionnels, sans cesse en mouvement et appeler à s’approfondir encore et encore, ont une identité propre et s’ils portent en eux des enjeux identiques, face aux revendications d’un plus grand pouvoir démocratique par leurs sujets respectifs ? Dans la seconde, il s’interrogera sur les idées, les axes privilégié, de par et d’autre, pour faire émerger ces ensembles régionaux.

Dans le cadre d’une vision comparée, l’intégration africaine, à l’image de la construction communautaire, donne l’impression de n’être saisie et comprise que par les élites. Les africains et les européens, dans leur grande majorité, semblent quelque peu perplexes. Les peuples paraissent bien loin de cette préoccupation qui semble conditionnée leurs places dans le système international.

I) Une approche constitutive différenciée

Au sortir du second conflit mondial, l’Europe est habité par une double préoccupation : se réconcilier avec elle-même, et se remettre sur le sentier de la création de richesses. Le sentiment national étant encore exacerbé, une union politique immédiate n’était pas envisageable. seul restait l’économie comme axe de construction d’une communauté de destin sur le « vieux continent », avec en arrière plan une idée chère à Montesquieu :« le commerce guérit des préjugés destructeurs ; et c ’est presque une règle générale que partout où il y’a des mœurs douces, il y’a du commerce ; et partout où il y’a du commerce, il y’a des mœurs douces » [1]. L’Afrique, elle, lors du lancement du processus d’intégration faisait face à d’autre défis : lutter contre les foyers du colonialisme et consolider les Etats crées sur le model européen. L’intégration économique ne devint un impératif que dans les années 90.

A) Les solidarités économiques comme instrument majeur de la construction européenne

La construction communautaire [2] reste avant tout l’œuvre de quelques optimistes idéalistes qui, à partir d’une démarche pragmatique de projets économiques, ont souhaité édifier un marché créateur de richesses en espérant passer par la suite à une union politique. Jean Monnet est le principal artisan de cette méthode [3]. Ainsi est né le plan Schuman du 9 mai 1950, qui, proposa « de placer

l’ensemble de la production franco-allemande du charbon et de l’acier sous une Haute autorité commune, dans une organisation ouverte à la participation des autres pays d’Europe ». Un an plus tard naîtra la Communauté européenne du charbon et de l’acier autour de la France, la RFA, l’Italie et le Bénélux. Le choix du charbon et de l’acier était judicieux. Ce champ d’intervention, à la fois technique et limité, sut préserver les souverainetés nationales tout en créant une solidarité de fait sur une base économique. Lorsque le même jean Monnet s’aventura sur le terrain des prérogatives régaliennes de l’Etat en promouvant le plan Pleven d’octobre 1950 portant sur la création d’une Communauté européenne de défense (CED). Ce sera un échec.

Les traités de Rome du 25 mars 1957 créant l’Euratom et la Communauté économique européenne (CEE) ont replacé la construction communautaire dans l’orbite économique. L’économie se vit ainsi élevée au rang d’instrument majeur de la construction communautaire. Le marché commun, malgré la crise économique des années 70/80 reste un model attractif qui n’eut de cesse d’intégrer les autres pays européens. En 1986, ce model s’approfondit avec l’adoption de l’Acte unique [4] . Il entendait établir, à compter du 1er janvier 1993, un marché unique , l’horizon étant l’abolition de toutes les entraves à la liberté de circulation des marchandises, des services, et des personnes.Dans le même élan, le champ d’intervention des institutions communautaires prit de l’ampleur. Le traité de Maastricht du 7 février 1992 mit en place une union économique et monétaire, avec la création d’une monnaie unique approfondissant les solidarités économique entre Etats membres de l’UE.

En révélant au grand jour les divergences européennes, la crise du Persil [5] et la crise irakienne ont souligné les difficultés de l’Union européenne à exister sur la scène internationale, faute d’une politique étrangère commune qui permette de gérer ensemble une diplomatie et une défense autonomes. L’UE reste avant tout un marché très bien organisé. Elle risque de le demeurer d’autant plus que les pays issus de l’ex bloc soviétique sont attachés au maintien du lien transatlantique.

Si l’UE a réussi à valoriser les solidarités économiques afin de proposer un destin commun aux peuples européens, les africains, en revanche, ont privilégié un autre versant, le politique, pour bâtir une solidarité sans cesse plus étroite entre les peuples d’Afrique.

B) Les solidarités politiques au cœur de l’intégration africaine

A l’occasion de la première Conférence des peuples noirs tenue à Accra en 1958, Nkrumah prêcha l’unité immédiate du continent africain. Il allait proposer la mise en place d’un gouvernement central africain, avec pour objectif de mettre fin aux frontières héritées de la colonisation. Il affirmait que les différences ethniques, de culture, et de langue n’étaient pas fondamentales [6]. Soutenu par les représentants du Maroc, de la Tunisie, de l’Egypte, de la Libye, du Soudan-Khartoum et de l’Ethiopie, le Ghana entendait engager une politique africaine commune. A Casablanca, du 3 au 7 janvier 1961, ce groupe de pays progressistes et maximaliste dans leur vision du devenir du continent, alimenté par la Guinée-Conakry, du Mali et du gouvernement provisoire de la République algérienne, élabora une charte politique. A Monrovia, du 8 au 12 mai 1961, quelques vingt Etats modérés ne tardèrent pas à réagir en préférant une simple coopération interétatique à une intégration continentale immédiate.

A ces deux visions de l’intégration continentale, le président Barthélémy Boganda de la RCA et l’abbé Fulbert Youlou du Congo opposèrent leurs propres conceptions : une intégration passant par les regroupements sous régionaux. Le premier penchait pour la création des Etats unis d’Afrique latine, le second pour les Etats unis d’Afrique centrale.

Jaloux de leurs indépendances et incapables de dégager un dénominateur commun sur les grandes questions, les plus réalistes avancèrent l’argument selon lequel la faiblesse des solidarités africaines augurait mal d’une délégation de compétences à un gouvernement continental. A la lumière de ce jugement, l’Organisation de l’unité africaine fut créée en 1963 afin de lutter contre le colonialisme et de consolider l’espace étatique importé de l’occident. L’OUA aura été absente du débat portant sur la création de richesses. Le traité d’Abuja, entré en vigueur en 1994 et créant un marché commun africain [7] , fut un échec.

L’incapacité de cette institution à opposer un bouclier aux maux qui minent le continent conduisit à son remplacement par un nouvel ordre juridique, l’Union africaine entrée en vigueur le 26 mai 2001 avec pour finalité l’intégration politique, sociale et économique. La dimension économique allait dorénavant se conjuguer avec le volet politique, encore fallait-il que l’UA ait une vision concrète de l’avenir du continent. D’après les auteurs fonctionnalistes anglo-saxons, la Société des nations avait dû son échec à un manque de projets concrets. L’UA doit éviter ce sombre avenir.

Une nouvelle fois, deux conceptions de l’intégration africaine s’affrontèrent lors du passage de l’OUA à l’UA. Les maximalistes autour de la libye appellèrent de leurs vœux la création des Etats Unis d’Afrique. Cette position entendait tirer les leçons de l’échec du model unitaire de type européen imposé en Afrique. l’Etat s’est en effet trouvé dans l’impossibilité d’administrer l’ensemble des territoires placés sous son contrôle. Il s’est révélé incapable d’y apporter la sécurité, ce qui a conduit les populations à chercher protection dans le clan ou l’ethnie. Dans cette vision fédéraliste, les réalistes estiment nécessaire de procéder par étape. Pretoria ne juge t-elle pas prioritaire le renforcement des groupements sous-régionaux, seuls en mesure de porter les idéaux de l’union africaine ? Le Nigeria n’est-il pas dans une logique similaire pour souhaiter atteindre les idéaux panafricains à travers la communauté ouest africaine (CEDEAO) ? L’Algérie, quant à elle, semble vouloir ressusciter l’Union du Maghreb arabe.

les approches constitutives de l’Union africaine et de l’Union européenne représentent donc deux faces d’un même dessein : bâtir une union sans cesse plus étroite qui puisse faire sens et puissance dans le système international.

II/ La convergence des mécanismes institutionnels et des enjeux qui les sous-tendent

L’union africaine et l’Union européenne sont des associations volontaires d’Etats régies par un accord international, dotées d’organes permanents, propres, et indépendants chargés de gérer des intérêts collectifs et dotés de la capacité d’exprimer une volonté

juridiquement distincte de celle des membres [8] . Aussi, pour rendre compte de la convergence institutionnelle entre l’UA et l’UE, la distinction classique opérée par le droit international entre les organes inter étatiques et les organes intégrés [9] s’applique aisément. A la lumière de cette classification, il apparaît à l’observateur que le cadre institutionnel de l’UA s’est inspiré de celui de l’UE. Par ailleurs, l’UA comme l’UE semblent habiter par la hantise de leur finalité, établir un système apte à faire émerger et vivre une citoyenneté continentale ; la perspective étant de tendre vers une gouvernance démocratique de ces deux grands ensembles régionaux.

A) La transposition originale du cadre oraganique de l’ue au sein de l’ua

L’UA et son modèle l’UE sont constitués d’organes inter étatiques ou intergouvernementaux. Ces cadres institutionnels rassemblent eux-mêmes des représentants des Etats et assurent des fonctions politiques et délibératives, ou bien sont chargés de taches techniques et consultatives. Il arrive que certaines matrices institutionnelles soient dotées des deux fonctions précitées. Au titre de ces organes, on trouve la Conférence, son équivalent communautaire étant le Conseil européen. Le Conseil exécutif de l’UA correspond quant à lui au Conseil de l’UE.

La Conférence des chefs d’Etat et de gouvernement de l’OUA réunit les chefs d’Etat ou de gouvernement ou leurs représentants dûment accrédités [10] . L’UE est dotée d’une structure institutionnelle semblable, le Conseil européen [11]. A l’aune de ses « responsabilités croissantes en ce qui concerne les défis auxquels le continent est confronté » [12], la Conférence se réunit deux fois par an, alors que sa consœur européenne se réunit au moins quatre fois par an. Il est vrai qu’une session extraordinaire de la Conférence peut être convoquée à la demande de son président, sous la réserve d’une approbation par les deux tiers des Etats membres.

La Conférence, à l’image du Conseil européen, donne à l’Union africaine les impulsions nécessaires à son développement et en définit les orientations politiques générales [13] . Mais contrairement au Conseil européen, elle a le pouvoir de contrôler la mise en œuvre des politiques et l’application des décisions par tous les Etats membres [14] . Au sein de l’UE, le pouvoir de contrôle appartient essentiellement à la Commission . La Conférence est aussi compétente pour déterminer les sanctions à imposer à tout Etat en cas de « non paiement de ses contributions statutaires, de violation des principes consacrés dans l’acte constitutif et dans le présent règlement intérieur, et en cas de non respect des décisions de l’Union et de Changement anti-constitutionnel de gouvernement » [15]. Dans la perspective tracée par le Conseil européen, les décisions de la Conférence sont aussi prises par consensus [16]. Les deux institutions disposent d’un président, celui’ de la conférence est élu pour un an.

Le Conseil exécutif de l’UA, qui remplace le Conseil des ministres de l’OUA, est composé des ministres des affaires étrangères ou de tous les autres ministres ou autorités désignés par les gouvernements des Etats membres [17] . Son équivalent est le Conseil de l’union européenne. Cette instance n’est formée que de représentants de chaque Etat membre au niveau ministériel, habilité à engager le gouvernement de cet Etat. Le ministre peut se faire représenter par un haut fonctionnaire permanent, lequel cependant n’est pas habilité à voter. Le droit de vote ne peut, en effet, être délégué qu’aux autres membres du Conseil. Il s’en suit que la composition de ces deux instances est identique puisqu’au sein du Conseil exécutif peuvent se retrouver « tous autres ministres », et qu’au sein de l’UE les ministres disposent également de la possibilité de s’y faire représenter.

Il se réunit en session ordinaire au moins deux fois par an [18] , alors que le Conseil de l’UE se réunit en toute hypothèse le premier mardi de chaque mois. Ces sessions ont pour but d’établir la coordination et le choix des politiques d’intérêt communs pour les Etats membres, et contrôler la mise en œuvre des politiques arrêtées par la conférence [19]. Il statue sur les questions qui lui sont soumises par la Conférence et, à l’inverse, détermine les questions à soumettre à la Conférence [20].

Le Conseil de l’UE à un même pouvoir de décision et d’exécution pour assurer la réalisation des objectifs fixés par le président et dans les conditions prévues par celui-ci [21] . Autre point commun, et à l’instar de ce qui se passe au sein du Conseil de l’UE, le Conseil exécutif s’appuie sur un Comité des représentants permanents (COREP), responsable de la préparation de ses travaux et qui agit sur ses instructions [22] . Si les décisions du Conseil exécutif sont prises par consensus, ce n’est pas toujours le cas au sein du conseil de l’UE où les règles de votation sont très variées [23].

L’UA et l’UE disposent d’organes intégrés. Il s’agit « d’organes composés d’individus agissant exclusivement en qualité de membre de ces organes et tenus d’exercer leurs fonctions à l’abri de toute influence extérieure à commencer par celle des Etats individuellement concernés » [24]. Ces organes permettent à l’organisation internationale de se détacher des Etats membres, d’exprimer la volonté propre de l’organisation, et d’agir dans son intérêt exclusif [25]. L’acte constitutif de l’UA en dénombre cinq : la Commission et son équivalent communautaire, qui retiendront immédiatement notre attention, la Banque Centrale Africaine, le Fonds monétaire africaine et la Banque africaine d’investissement, sur lesquels nous ne nous attarderons pas, en raison de leur caractère hypothétique [26], et enfin la Cour de justice, que nous aborderons dans la sous partie suivante.

La Commission européenne, comme la commission de l’UA, sont les dépositaires des actes constitutifs créant leurs deux ensembles. Ce sont elles qui préparent le budget. Elles ont une fonction executive, dans le sens où elles mettent en œuvre les dispositions prises par les autres organes. Elles ont un pouvoir d’initiative. Celui de la commission européenne est bien établi, quoique contrebalancer par le Comité des représentant permanent [27] . L’article 3.2.b de l’Acte constitutif de l’UA dispose bien, à cet égard, que la commission de l’UA élabore les propositions à soumettre à l’examen des autres organes. Par délégation de la Conférence et du Conseil exécutif, elle prend des mesures dans certains domaines de responsabilité [28] . En exerçant ce pouvoir, ces commissions expriment l’intérêt général des unions. Elles apparaissent comme les éléments moteurs de ces ensembles institutionnels.

Les membres de ces deux commissions sont nommés par les chefs d’Etat. Les Commissaires africains peuvent par contre être révoqués par la Conférence, ce qui amoindri leur obligation d’indépendance posée à l’article 4.3 de leur statut, alors que leurs homologues européens ne peuvent l’être que par le parlement européen, qui les investit dans leurs fonctions. Ces Commissions sont dirigées par un président ; le mandat des Commissaires africains est d’une durée de quatre ans, et celui des européens de cinq ans.

Au vu de ce qui précède, il est manifeste qu’au nom de l’efficacité, le cadre institutionnel de l’Union africaine n’aura été qu’une transposition originale de celui de l’Union européenne. Les deux institutions semblent par ailleurs partager un défi identique, celui de l’appropriation et de la participation des citoyens de ces constructions juridiques visant un vouloir vivre ensemble.

B) Renforcer la participation des citoyens a l’élaboration et a la consolidation d’un cadre démocratique

D’une certaine manière, la mondialisation porte en elle la notion de palabre, procédé de concertation par excellence africaine et institutionnalisé dans les organisations internationales. Elle répond à la revendication d’un plus grand droit à la parole et pousse à une régulation conjointe ou à une gouvernance collégiale. Cette préoccupation n’aura pas été absente de l’Acte constitutif de l’UA.

L’article 3.g de l’acte constitutif de l’UA dispose bien que l’un de ses objectifs est de « promouvoir les .principes et les institutions démocratiques, la participation populaire et la bonne gouvernance ». Si les notions d’institutions démocratiques et de bonnes gouvernances ne soulèvent aucune difficulté, force est de reconnaître que la notion de participation populaire reste d’un flou juridique impressionnant. Quoi qu’il en soit, il faut y voir la volonté des pères de l’UA d’associer les peuples à cette construction nouvelle et qu’ils s’approprient ce dessein afin d’en consolider le cadre démocratique pour favoriser, conformément à ce qui s’est passé en Europe [29] , l’émergence d’une citoyenneté africaine. Si les droits du citoyen européen ne sont pas négligeables, ceux du citoyen africain souffrent encore de quelques lacunes, il n’est que de penser à la liberté de circulation et de séjour sur le territoire des Etats membres de l’UA.

Dans un projet de déclaration sur les élections, la démocratie et la gouvernance de mars 2003, la Conférence de l’UA fait référence à la démocratie participative. On peut y lire que les éléments essentiels de ce concept sont « le respect des droits humains et des libertés fondamentales, l’accès au pouvoir et son exercice sur la base des principes de l Etat de droit, la tenue périodique d’élections libres et transparentes à bulletin secret et au suffrage universel, en tant qu ’expression de la souveraineté populaire, le pluralisme dans le système des parties et organisations politiques, la séparation des pouvoirs et de l’indépendance de chacun d’entre eux » [30]. Cette notion de démocratie participative doit se conjuguer avec celle des droits de l’homme, de l’Etat de droit et de la bonne gouvernance. Il est vrai que l’Afrique de l’unité est à la recherche d’un droit à la vérité, à la justice, à la réparation, et pas simplement civile. La création d’une Cour de justice de l’union africaine, pâle imitation de la Cour de justice des communautés européennes (CJCE) [31] , est néanmoins de ce point de vue à saluer. N !oublions jamais que l’article 3.h donne pour objectif aux Etats membres de l’UA la promotion et la protection des droits de l’homme et des peuples. Dans le même élan, la mise en place de la Cour africaine des droits de l’homme et des peuples, fin janvier 2004, malgré l’absence de saisine directe de

la part des justiciables, contrairement à la Cour EDH [32] , participe du même dessein. Quoi qu’il en soit, il faut aller encore plus loin, dans la mesure ou l’exécution des arrêts par les Etats est certes obligatoire mais volontaire. Le suivi de l’exécution des arrêts de la Cour est confié au Conseil des ministres de l’Union africaine ; ’autant dire que cette introduction du politique dans le champs juridique n’est pas fait pour assurer la force des arrêts de la Cour.

Par ailleurs, dans le but « d’assurer la participation des peuples africains au développement et à l’intégration économique du continent » [33] , de promouvoir le dialogue permanent entre toutes les composantes de la population africaine , le parlement panafricain et le Conseil économique, social et culturel a été créé. Avec le parlement panafricain , est visée une plus grande implication des peuples dans le processus de construction communautaire. Il doit a terme devenir la voix des peuples, en étant doté de pouvoirs réels au plan législatif et en élisant ses membres au suffrage universel direct [34] . A l’heure actuelle, il ne dispose que des pouvoirs consultatifs, jusqu’à ce que les Etats en décident autrement par amendement du protocole [35] . Contrairement au parlement européen, le parlement panafricain n’a pas de pouvoir législatif, ni de pouvoir de contrôle, et son pouvoir budgétaire ne s’exerce que sous la forme d’une recommandation adressée à la Conférence.

Conclusion :

« On ira chercher à travers le monde la connaissance afin de renforcer les fondements de la règle impériale. » Ainsi est énoncé le dernier article de la Charte des cinq articles, fondement de l’ère Meiji (1868-1912). Avec ce principe, le Japon a rapidement assimilé les modes de vie et les savoirs occidentaux, tout en ayant l’intelligence de les adapter à sa propre réalité. Cet exemple doit conforter les pères fondateurs de l’Union africaine dans leur choix de s’inspirer d’une architecture institutionnelle qui a fait ses preuves, même si cette dernière n’a que peu réussi à intéresser les peuples à sa construction. Cette critique vaut aussi pour l’Union africaine. Néanmoins, sa jeunesse relativise cette réserve. N’oublions jamais que les institutions ne sont pas des satellites. Elles ne gravitent jamais autour de la même orbite. De sorte que, tirant les leçons de la construction communautaire, il nous est permis, à chaque instant, de corriger le sens de gravitation de l’Union africaine. Le qualificatif « Union »ne dénote-t-il pas une tension vers l’avenir ?