Compte-rendu de la séance

Compte-rendu de la séance « La réforme agraire en Afrique australe » avec Mamadou Dansokho et Tendai Murisa

Selon Mamadou Dansokho, on avance très souvent des raisons d’insuffisance de la production pour expliquer la situation alimentaire et agricole en Afrique, la question foncière n’étant que rarement évoquée. Or, il existe une répartition inégalitaire de la terre en Afrique, encore souvent gérée selon le mode de tenure traditionnelle. Les colonies de peuplement et l’économie de concession l’ont ainsi organisée en Afrique australe. En Afrique de l’ouest, la question agraire se pose aussi, et dans des conditions particulières liées à l’économie de traite et de rente mise en place par la colonisation, contrairement à certains auteurs qui avancent comme causes principales une productivité trop faible, des moyens techniques insuffisants, des modes de reproduction traditionnelle qui seraient un frein, et le mode d’insertion dans l’économie mondiale.

Toutefois, la réforme foncière revient à l’ordre du jour dans l’agenda du développement. Les programmes d’ajustement structurel ont fragilisé les exploitations agricoles. Il y a une volonté forte d’instaurer un marché du crédit qui puisse fournir des garanties et cela passerait par la création de marché du foncier.

Par ailleurs, les liens entre la réforme foncière et agraire, et les autres volets des politiques sont importants, notamment par le rôle des subventions et l’intervention des multinationales.

Après les indépendances, l’objectif de la réforme agraire en Afrique australe était de rétablir les équilibres. Qu’en est-il aujourd’hui ? L’absence de lien avec les autres dimensions des politiques a déjà abouti à des échecs en Amérique latine. La question agraire est en outre fortement liée à la pauvreté. Une réforme devrait donc s’accompagner d’une diversification des sources de revenus dans le monde rural et d’une articulation avec l’industrialisation des territoires. Si cela n’est pas réfléchi, les tensions sur le foncier risquent de s’accentuer produisant ainsi une instabilité sociale.

Les conséquences de l’ajustement structurel ont produit un rétrécissement du secteur formel et un accroissement des importations de produits peu chers en provenance de l’Asie. La situation agricole a donc été aussi façonnée par les marchés mondiaux. L’élite a perpétué cette logique.

En Afrique du Sud, pays de la région où la distribution foncière est la plus inégale, 60 000 agriculteurs possèdent 85% des terres cultivables, soit 68% de la superficie totale. La taille d’une exploitation tenue par un noir est de 1 hectare en moyenne, celle d’un blanc est de 1570 hectares. Au Botswana et en Angola, les contrastes sont beaucoup moins forts. Mais la question foncière se pose sur tout le continent car elle est à la source de la compétition dans le monde rural.

Le problème se pose en termes nouveaux depuis les discours de la libération. Un nouveau mouvement de concentration des terres s’observe avec la constitution d’une nouvelle classe moyenne dont les revenus sont en partie basés sur l’agriculture commerciale. Les élites traditionnelles souhaitent également maintenir leur position et font donc pression en ce sens sur les tentatives de réformes. N’observe-t-on pas la constitution d’un capitalisme agraire au Botswana ou au Lesotho, par exemple, où les terres communales sont vendues et concentrées ? Les petits paysans ont eu recours à l’occupation illégale des terres et à la violence face aux expropriations à des fins de développement touristique ou de l’immobilier urbain. L’absentéisme des propriétaires est aussi un problème répandu qui justifie un autre type de réforme foncière.

La situation particulièrement inégalitaire qui prévaut en Afrique australe a poussé le régime du Zimbabwe à entreprendre une réforme agraire radicale avec des résultats économiques si mauvais qu’une part importante de la population a préféré migrer, ce qui alimente une animosité raciale en Afrique du Sud ou au Mozambique, où les plus pauvres sont rejetés sur les terres les moins fertiles dans des enclaves. Selon les pays, les dispositions sont différentes, soit on interdit la propriété des terres aux étrangers, soit on la facilite par des incitations.

Les conflits sont la plupart du temps expliqués par des facteurs sociopolitiques, alors que les tensions foncières sont bien souvent sous-jacentes, d’autant que la pression sur les terres augmente avec la croissance démographique. En outre, le capital foncier s’est dégradé de façon constante. Comment inverser les flux de l’exode rural et trouver des portes de sortie à cette crise ? Depuis les années 1980, le terme de développement rural est banni, il est pourtant fondamental car il permet d’ouvrir des perspectives pour la force de travail qui demeure essentiellement familiale, surtout en Afrique de l’ouest.

Le rôle de l’Etat n’est pas clair sur ces différents points et en particulier sur la nouvelle utilisation de la terre dans le contexte des crises alimentaire et énergétique. La compétition semble gagner par les agrocarburants destinés à l’exportation, au détriment des cultures alimentaires et de la transformation locale de la production agricole. Le cas de l’Afrique australe est révélateur car elle est bien mieux dotée que ne l’est l’Afrique de l’ouest, pour satisfaire la nouvelle demande en bioénergie, bien que des projets s’y développent également.

Au Mozambique, des concessions ont été attribuées à des entreprises étrangères pour la culture du jatropha. En Afrique du Sud, une compagnie anglaise exploite 650 000 hectares pour la production de maïs et de sucre. En Tanzanie, c’est une entreprise suédoise. Au Swaziland, la production d’agrocarburants a été lancée, alors que le pays connaît un déficit alimentaire chronique.

Pour Tendai Murisa, la question agraire doit être davantage considérée en économie du développement car la plupart des gens vivent dans le monde rural. Or, les stratégies de développement négligent souvent que la terre est un élément central pour ces personnes. En Afrique australe, la question foncière est plus marquante en raison de l’héritage colonial. Dans la région, seul le Malawi fait exception puisqu’il n’y a pas eu de colonie de peuplement, même si le pourcentage de possession de terre par les blancs reste élevé.

La question du genre est également centrale dans la mesure où les femmes, particulièrement exploitées, constituent l’essentiel de la main d’œuvre rurale.

Dans l’analyse classique marxiste notamment, l’approche politique de cette question mettait en avant une alliance nécessaire entre les paysans et la classe ouvrière, mais aujourd’hui, les questions économiques sont isolées du politique. Nous considérons la production, qui représente un défi majeur pour la population rurale, et l’accumulation qui se heurte à de nombreux obstacles. On pose rarement la question de la place des paysans qui doivent être indépendants, et de leur rapport à l’Etat et aux élites, si bien que l’on s’éloigne chaque jour davantage d’une société égalitaire.

Dans un contexte où les systèmes agraires sont faibles, les relations commerciales entre l’Afrique et le reste du monde se font en défaveur des petits producteurs. L’incohérence des modèles macroéconomiques imposés de l’extérieur, les ajustements structurels, ont organisé la privatisation de l’agriculture au profit des multinationales ce qui a eu pour conséquence un ralentissement du progrès technologique dans ce secteur. Par ailleurs, la réduction du rôle de l’Etat préconisée par ces plans, dans des pays où le marché ne permet pas l’accès au crédit et aux intrants, a porté un coup très dur à la production alimentaire. Les transitions agraires n’ont visé que des cultures commerciales telles que le tabac, le paprika, et aujourd’hui les agrocarburants.

Le résultat ainsi produit est un déclin de la production alimentaire à usage interne du pays. La mentalité libérale dominante a déterminé les réformes agraires qui depuis 1980 ont fait place aux notions de vendeur / acheteur, et transformé de 1997 à 2000, 20 à 22% des terres. En Afrique du Sud, la réforme n’a réussi à redistribuer que 13% du foncier. Des commissions agraires mises en place au Malawi, au Swaziland, au Mozambique tentent d’établir des titres fonciers. Les précurseurs ont été la Tanzanie et le Mozambique où la loi foncière de 1997 promouvait des titres individuels, mais des pressions ont été entreprises pour l’abolir.

Les réformes agraires n’ont pas toujours été progressistes, elles ont même été souvent mauvaises surtout pour les femmes, et s’accompagnaient de mécanismes favorisant le désengagement de l’Etat.

Seul le Malawi est un exemple de réussite car l’instauration de subventions publiques à l’agriculture lui a permis d’atteindre l’autosuffisance alimentaire. Au Zimbabwe, où le modèle acheteur / vendeur a été rejeté, les évolutions ont été rapides, alors que la Grande Bretagne a récusé toute responsabilité dans l’héritage colonial.

Le mouvement a été amorcé par les vétérans de la guerre. Des occupations de terre se sont multipliées à la fin des années 90. La conférence des donneurs alors réunie, n’était pas parvenue à un accord sur le contenu de la réforme foncière. Puis le gouvernement du Zimbabwe a trouvé un moyen légal pour procéder à des expropriations, si bien qu’en 2005, 6 482 exploitations avaient été reprises, soit l’équivalent de 10 millions d’hectares. Alors qu’avant ces mesures, la paysannerie avait tendance à décroître, on observe aujourd’hui un regain, notamment dû à l’augmentation des cultures commerciales sur les petites exploitations. Les bénéficiaires de ce changement sont néanmoins difficiles à identifier, mais nombre d’entre eux sont des supporters de Mugabe. Selon une étude de l’AIAST, les bénéficiaires se situeraient dans les zones communales. La réforme s’accompagne d’un fonds pour l’amélioration de l’agriculture, la réhabilitation de l’irrigation et la mécanisation, mais les contestations sont vives au niveau local et au sein de la communauté internationale, elles dénoncent une réforme ad hoc qui ne tient pas compte des petits exploitants et favorise les élites. En 2008, on observe un fort déclin de la production alimentaire, les seules cultures qui se maintiennent étant le coton et le maïs cultivés sur des petites surfaces.

En fait, les élites auxquelles on ne peut faire confiance, mettent la main sur les réformes. Les ONG, sous le poids des bailleurs, restent dans une approche de don, et ne rentrent pas dans ce débat. Les syndicats sont considérablement affaiblis à cause des nouvelles lois du travail imposées par l’ajustement structurel.

Dès lors, les paysans seraient-ils capables de mener une réforme agraire seuls ? La résurgence des mouvements ruraux et sociaux est-elle une réalité empirique ? En Afrique australe, les mouvements demeurent sporadiques dans leur apparition et leur action. Le mouvement des sans terre était le fruit d’une logique verticale depuis le haut, la commission des terres, vers le bas, mais il n’était pas présent sur le terrain. Au Zimbabwe, les vétérans et les classes les plus démunies se sont agrégés pour impulser la plus grande réforme agraire, après la guerre, mais ils ont aujourd’hui disparus. La paysannerie doit donc développer un programme propre en dehors des partis politiques qui l’ont bien souvent trahie, qu’il s’agisse du FRELIMO, de l’ANC, etc.

L’avenir des réformes agraires soulève donc les questions suivantes :

  • Quel rôle les ONG doivent-elles jouer ? Ne sont-elles pas plus négatives que positives dans ce domaine ? Si c’est le cas, doit-on les éliminer ?
  • Il est indispensable de clarifier l’orientation agricole à suivre : veut-on développer des fermes capitalistes ou des coopératives paysannes ?
  • La réforme agraire peut-elle conduire à une réforme juste s’il n’y a pas de projet global d’industrialisation ?

Face à ces défis, la paysannerie doit se mobiliser et réfléchir de manière globale pour résister à la domination libérale.


Discussion

Il est nécessaire de redéfinir le rôle de l’agriculture pour les territoires dans un contexte où la crise alimentaire pourrait justifier à nouveau le développement d’une agriculture capitaliste de type agro-business, prévient Jean-Claude Mairal.

Pour atteindre les objectifs du millénaire, est-il utopique de vouloir remettre l’Etat au cœur des politiques, notamment d’industrialisation des pays africains dans le but de nourrir la population dans un premier temps, et d’exporter pour améliorer les revenus par la suite ? Ne faut-il pas réduire les importations de produits vivriers en Afrique dans la mesure où ils changent les habitudes alimentaires.

Mamadou Dansokho préconise de revoir tout ce qui a été fait depuis les années 1980. Il existe un principe de philosophie rurale selon lequel un pays qui ne nourrit pas sa population, la jette en pâture. On fait le choix de politiques faciles, comme celle des importations, puis on subventionne les couches urbaines pour assurer la paix sociale contre la population rurale qui s’appauvrit. Il faut en effet des politiques nationalistes et un effort important pour la recherche agricole qui est réduite à néant dans la majorité des pays

L’importation de produits vivriers comme le riz, et l’exportation de marchandises comme l’arachide, pose la question de l’équilibre entre les productions vivrières et commerciales. L’exemple du Malawi où les intrants sont subventionnés et qui voit en conséquence sa production augmenter, ouvre une perspective. La création d’un fonds à la FAO dont l’objectif serait d’aider les pays africains à réduire leur dépendance économique ne serait-elle pas utile ?

Selon Mamadou Dansokho, la responsabilité relève aussi des gouvernants. Au Sénégal, la « grande offensive agricole pour l’abondance alimentaire » du président Wade s’est traduite par l’attribution de surfaces importantes à des fonctionnaires, et la distribution d’équipements qui n’ont pas bénéficié aux paysans pauvres. Les nouvelles enquêtes réalisées au Sénégal notamment démontrent le rôle essentiel de l’Etat en matière d’infrastructures de stockage, de transport, etc. Les accords de partenariat économiques, comme celui liant depuis 2000, 36 pays africains aux Etats-Unis, et dénommé AGOA (African Growth and Opprtunity Act : Loi sur la croissance et les possibilités économiques en Afrique), posent aussi un certain nombre d’obstacles à l’indépendance des politiques économiques, agricoles et industrielles.

Selon Tendai Murisa, le Zimbabwe s’est attaqué avec la réforme agraire au cœur du système néolibéral en mettant en cause la sacralité des droits de propriété. C’est la raison pour laquelle il est puni par la communauté internationale. Des économistes, comme Samir Amin, prônent en fait que l’Afrique se retire de l’économie mondiale.

Les ONG constituent en Afrique peut-être plus qu’ailleurs une nébuleuse dont le rôle doit être clarifié ? Quel est-il en réalité ? Les ONG constituent-elles des obstacles au changement ?

Mamadou Dansokho demande qu’une réflexion soit portée sur cette question, tout comme sur le concept de société civile, qui se dit ni de gauche, ni de droite, mais qui pourtant noue des alliances spécifiques. Une différence forte existe entre les ONG d’Afrique australe, où elles ont de réelles capacités scientifiques et techniques, et d’Afrique de l’ouest, où elles posent certainement davantage de problèmes puisqu’elles sont souvent créées par d’anciens fonctionnaires. Elles n’entrent dans le débat public que lorsqu’il s’agit des questions électorales ou de gouvernance, en revanche, elles ne s’engagent pas dans les luttes quotidiennes sur le plan social, parce qu’elles n’y ont pas d’intérêt. Dans le cadre des assises nationales1 du Sénégal, on remarque que les organisations de la société civile ont des difficultés à se positionner.

Tendai Murisa affirme que les ONG ont créé une situation chaotique en partie parce qu’elles ne reconnaissent pas clairement les héritages historiques, politiques, socioéconomiques et refusent de prendre en considération le passé colonial de l’Afrique. Elles réduisent le problème de la pauvreté à un cas d’ingénierie. Au Zimbabwe, les foyers réinstallés sur les terres n’ont reçu aucune aide des ONG qui ont été soumises à la contrainte posée par les pays donateurs de ne pas intervenir car les enjeux étaient avant tout, selon eux, d’ordre politique. Oxfam, Save the children et de nombreuses ONG africaines n’interviennent pas là où leur bailleurs ont des intérêts.

Le Zimbabwe s’est mis en opposition au cadre libéral, mais il a aussi diversifié son ouverture aux capitaux asiatiques, et chinois en particulier. Quelles sont les pistes de sortie de crise que l’on peut envisager pour le Zimbabwe ?

Le rapport de force entre la main d’œuvre agraire et le capital a été réglé au niveau mondial. Tendai Murisa regrette aujourd’hui le manque d’une vision alternative du développement, alors qu’il y a la possibilité de créer un modèle qui ne soit pas la copie du modèle occidental, fondé sur un marché intérieur avec une petite industrie et la participation de la majorité de la population qui est encore dans le secteur informel. Rappelons en effet que moins de 20% de la population participent à l’économie formelle au Zimbabwe.

L’avenir des pays africains peut également se situer dans le développement d’une agroécologie qui avait été expérimentée par Pierre Rabhi et Thomas Sankara au Burkina Faso. L’aide alimentaire fournie par les ONG pose effectivement problème. Les distributions de maïs faites par Action contre la faim au Burundi, créent de nouvelles habitudes alimentaires qui retarderont le développement d’un tel projet agricole.

La propriété de la terre au Sénégal, notamment, pose un frein au développement des investissements touristiques étrangers car un seul bail est attribué par les organismes sénégalais. Les investisseurs font par conséquent pression pour avoir des titres privés qui sécurisent leur placement. Les Pays en développement faiblement dotés financièrement ne devraient-ils pas inventer un nouveau type de bail qui facilite l’investissement étranger ? On parle de réforme foncière au Sénégal, mais cela vaut d’abord pour l’espace urbain et périurbain. Dans le milieu rural, on observe au contraire la résurgence des pratiques foncières traditionnelles.

Pour Mamadou Dansokho, il faudrait réaliser un état des lieux des 50 ans de mise en valeur touristique pour mettre en évidence le rôle qu’ont joué dans sa gestion les communautés rurales et la société d’aménagement de la petite côte, déterminer ce que l’activité touristique a rapporté à la population, et l’ampleur de l’impact écologique sur la région (destruction de la mangrove). Une partie des tensions en Casamance s’expliquent par l’installation des campements touristiques qui ont confisqué la terre. La création de parcs nationaux se fait aussi parfois au prix de l’expropriation des paysans.

Jean-Claude Mairal précise que si le Sénégal accepte de répondre aux sollicitations de la Banque mondiale qui souhaite l’instauration des titres fonciers individuels et d’un marché de la terre, les investisseurs étrangers, y compris les particuliers, favoriseront l’exclusion de la population locale des centres-villes et de leur périphérie, comme c’est le cas au Maroc. Dans ce pays, cela favorise le repli sur elle-même de la population locale, et si cela entraîne la fermeture de mosquée, elle peut être amenée à se réfugier dans l’intégrisme. Il faut favoriser le développement d’un tourisme rural aux bénéfices des communautés villageoises.

Y-a-t-il de la part des Etats la volonté de remettre en cause la manière dont les sociétés rurales gèrent le foncier et de créer un marché foncier normalisé avec une propriété individualisée ?

Au Bénin et au Togo, on mêle l’autorité traditionnelle et l’attribution de titres dans le but de sécuriser le foncier.

Selon Mamadou Dansokho, les Etats-nations africains sont encore fragiles et en construction, mais soumis à de fortes pressions, notamment celle exercée par la Banque mondiale pour instaurer un marché foncier. Au Sénégal, c’est le cas dans l’espace urbain, mais dans le milieu rural, la communauté rurale continue d’affecter le droit à la terre et à son utilisation. On peut demander sa transformation en bail, puis en titre foncier. La terre se transmet en héritage. C’est encore le cas pour la quasi-totalité des petites exploitations où la dimension culturelle joue un rôle majeur.

Pour Tendai Murisa, le titre de propriété individuel a un sens en Occident, mais agit davantage comme une contrainte à l’accumulation en Afrique car il est mal mis en œuvre. Les mécanismes traditionnels empêchent au contraire qu’une élite rurale ou urbaine fasse intrusion sur les terres du village. D’autre part, le système traditionnel a l’avantage de ne pouvoir être vendu en cas de famine. Tout le défi est donc de renforcer cette sécurité née du système traditionnel.

Face aux investisseurs, à la présence chinoise, aux pressions de la Banque mondiale, les Africains sont devant la nécessité de faire un choix pour définir une façon de gérer le foncier.

Il s’agit de mener une réflexion presque d’ordre philosophique qui se saisirait de la question suivante : que faire de son environnement vital ? Au contraire, un projet comme le NEPAD prône de s’engager dans la voie du capitalisme alors que celle-ci a démontré ses échecs et est responsable de graves dégâts écologiques. Doit-on par exemple, donner une valeur au bois ?

Mamadou Dansokho regrette qu’il n’y ait pas de recherche prospective en Afrique sur ces sujets. La dynamique de la recherche universitaire a été cassée, ce qui rend impossible de mener des débats contradictoires.

Tendai Murisa rappelle que l’Afrique australe compte les nations les plus jeunes du continent. Celles-ci ont été créées dans les années 80/90. Mais dans l’euphorie des indépendances, il n’y a pas eu suffisamment d’espaces de réflexions sur les politiques, d’autant que celles-ci ont été rapidement orientées dans l’unique but de rembourser la dette aux anciens colons. Aujourd’hui la recherche est en effet trop faible, et les ONG poussent à oublier ce passé encore lourd de conséquences pour ces pays.

Compte-rendu réalisé par Chrystel Le Moing


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